Public-Private Partnerships: Meaning and practice

Offentlige forvaltninger verden over har været præget af voldsomme reformbølger de seneste 20-30 år, og den private sektor er i stigende grad blevet inddraget i den offentlige serviceproduktion. Privatiseringer og udliciteringer kendetegnede således forvaltningspolitikken i mange vestlige lande op gennem 1980erne og 1990erne. De mange reformtiltag er i forvaltningslitteraturen kendt under betegnelsen New Public Management. En af de senere udviklinger i den moderne forvaltningshistorie er fremkomsten af offentlig-private partnerskaber (OPP). OPP har i dag fået en lignende udbredelse som de tidligere privatiserings- og udliciteringstendenser. De fleste vestlige landeforvaltninger har således forsøgt sig med OPP, og i forvaltningslitteraturen har antallet af publiceringer om emnet været hastigvoksende de seneste cirka 10 år. Trods den store udbredelse, i såvel teori som praksis, skorter der imidlertid med klassifikationer, endsige definitioner af OPP begrebet. Denne afhandling har to centrale formål. Det ene er at afdække OPP begrebets mangetydige betydninger. Det gøres ved at kortlægge hvordan begrebet bliver anvendt i den internationale forvaltningslitteratur. Analysen viser at begrebets grænser er slørede, og at betegnelsen OPP bliver anvendt om en mangfoldighed af offentlig-private samarbejdsformer dækkende over uformaliserede netværksbaserede relationer såvel som stærkt formaliserede kontraktstrukturer. På baggrund af analysen inddeles forvaltningslitteraturen i en række strømninger. Dermed skabes et overblik over feltet som ikke eksisterede forud for analysen. Denne del af analysen munder endvidere ud i en ny måde at klassificere og definere forskellige typer OPP på. OPP er et relativt ungt forskningsfelt. En markant barriere for udviklingen af feltet har været manglen på anerkendte klassificeringer/definitioner. Begrebsdefinitioner er en forudsætning for teoriudvikling. Ved at afdække OPP begrebets mangetydige betydninger, og ved at udvikle nye måder at klassificere og definere OPP på bidrager denne analyse væsentligt til den fremtidige teoriudvikling om OPP. Afhandlingens andet formål er at afdække hvad der kendetegner samarbejdsrelationerne i idriftsatte OPP-projekter. Det er en udbredt opfattelse blandt praktikere såvel som forskere at OPP bebuder noget kvalitativt nyt relativt til de fordums tiders privatiseringer og udliciteringer. Der findes således en udbredt teoretisk diskurs om at OPP indebærer tætte og tillidsbaserede samarbejdsrelationer, dialog og fokus på processer frem for output. På trods af sådanne udbredte forventninger og antagelser om samarbejdsformens karakter, så er der forbavsende få systematiske empiriske studier af hvordan samarbejdsrelationerne ser ud i praksis. Ved empirisk at kortlægge samarbejdets karakter i fem britiske OPP-projekter udfylder afhandlingen derfor et vigtigt hul i den internationale forvaltningslitteratur. Analysen bidrager til litteraturen på to centrale måder. Den viser, for det første, at forventningerne om kvalitativt anderledes samarbejdsrelationer ikke bliver indfriet i flertallet af de analyserede cases. Det forventede skift fra hierarkiske, kontrolorienterede principal-agent relationer mod fladere, tillidsbaserede principalprincipal relationer ses ikke i praksis. For det andet ses der dog alligevel stor variation i den måde hvorpå samarbejdet udmønter sig i de forskellige cases. Den ene case udviser således mange af de førnævnte samarbejdskarakteristika som typisk bliver kædet sammen med OPP. Analyseresultatet peger på, at samarbejdsrelationernes kan udmøntes væsensforskelligt indenfor den samme type kontraktstrukturer. Dette peger videre på, at formelle strukturer kun giver en begrænset indsigt i samarbejdets karakter. For at få en dybere forståelse af OPP, er det derfor nødvendigt at gå bagom kontrakten og analysere hvordan samarbejdsformen udspiller sig i praksis. Der identificeres endvidere en sammenhæng mellem samarbejdspraksis og partnerskabsperformance. De cases som involverer de mest tillidsbaserede og tætte relationer ser samtidig ud til at være de cases, der præsterer bedst. Analyseresultaterne har implikationer for OPP litteraturen og ledelsesmæssige implikationer. For det første giver resultaterne anledning til at revidere den eksisterende teoretiske diskurs om OPP. Der er en tendens i litteraturen til at forbinde bestemte samarbejdsstrukturer med bestemte typer samarbejdsprocesser. Resultaterne her indikerer at disse to dimensioner ikke følger hinanden. Dernæst peger resultaterne på at ressourcer og ledelsesmæssig opmærksomhed med fordel kan rettes mod de løbende samarbejdsprocesser, da dette kan få betydning for samarbejdets udfald.