Analyse av endringer i norsk advokatregulering: Vurdering av de konkurransemessige effektene som følge av endringer i (i) reguleringen av adgangen til å yte juridiske tjenester og (ii) eierskapsreguleringen for advokatforetak

Advokatlovutvalget avga 19. mars 2015 sin utredning NOU 2015:3 «Advokaten i samfunnet», hvor det foreslås endringer i den gjeldende advokatreguleringen i Norge. Utredningen har vært på høring og er nå til behandling i Justis- og beredskapsdepartementet. Det norske Justis- og beredskapsdepartementet har bedt Copenhagen Economics om å utarbeide en analyse av to av Advokatlovutvalgets foreslåtte endringer av advokatreguleringen: (i) reguleringen av adgangen til å yte juridiske tjenester og (ii) eierskapsreguleringen for advokatforetak. Hovedmålsettingen med denne analysen er å vurdere de konkurransemessige effektene av disse eventuelle endringene i advokatreguleringen i Norge. Det er relativt god konkurranse på markedet for juridiske tjenester I kapittel 1 foretar vi en analyse av konkurransesituasjonen på markedet for juridiske tjenester i Norge i dag. Vi konkluderer overordnet sett med at dagens konkurransesituasjonen på det norske markedet for juridiske tjenester er relativt god da det er mange aktører på markedet, deriblant advokater i private virksomheter («bedriftsadvokater») som konkurrerer med advokater i advokatforetak om å yte juridisk bistand – både om oppgaver for sin arbeidsgiver og i visse tilfeller også om rådgivning av eksterne klienter. Vi finner videre ingen tegn på at konkurransen har blitt forverret i løpet av de siste årene (for eksempel voldsomme prisstigninger eller dalende produktivitet). Bransjen er imidlertid differensiert og konkurransesituasjonen kan være forskjellig fra segment til segment. Vi finner at konkurransen er mest intens i «bunnen» av markedet, dvs. om de minst komplekse oppgavene. En vurdering av endringer i advokatreguleringen må avveie konkurranseeffekten med risikoen for kvalitetsproblemer I kapittel 2 forholder vi oss til hvorfor det er behov for å regulere advokatbransjen og hvordan man bør vurdere mulige endringer av reguleringen. Vi finner at reguleringen av advokatbransjen først og fremst har som formål å sikre at forbrukere får høy kvalitet på juridisk rådgivning, og å opprettholde et velfungerende rettssystem samfunnet kan dra nytte av. Uten tilstrekkelig regulering er det en risiko for kvalitetsproblemer. Regulering er derfor nødvendig for å løse tilfeller av markedssvikt som kan oppstå på et fritt og uregulert marked. Det er likevel viktig at reguleringen ikke er for streng og dermed unødvendig hemmer konkurransen på markedet. Vår metode for å vurdere endringer i den nåværende reguleringen bygger derfor på en avveining av to effekter: 1) effekten på konkurransen på markedet for juridisk rådgivning, og 2) effekten på risikoen for kvalitetsproblemer forbundet med juridisk rådgivning. 5 En liberalisering av adgangen til å yte juridisk bistand vil ikke få stor konkurransemessig effekt, men kan fortsatt være hensiktsmessig å gjennomføre I kapittel 3 vurderer vi Advokatlovutvalgets forslag for adgangen til å yte juridisk bistand. Reguleringen i dag tilsier at advokater som utgangspunkt har monopol på å yte juridisk bistand utenfor rettergang (rettsrådsmonopolet). Det finnes likevel en rekke unntak som gjør det mulig for andre aktører å yte juridisk bistand. Vi finner at reguleringen i dag fungerer noenlunde som tilsiktet. Advokatlovutvalgets forslag går ut på å fjerne rettsrådsmonopolet, og dermed tillate alle aktører å yte juridisk bistand utenfor rettergang. Det er med andre ord snakk om en liberalisering i forhold til de nåværende reglene. Samlet sett konkluderer vi med at Advokatlovutvalgets forslag ikke vil få stor konkurransemessig effekt på markedet som helhet. Vi vurderer at liberaliseringen kun vil ha en begrenset effekt på konkurransen ettersom det allerede i dag er relativt god konkurranse på markedet, især i «bunnen» av markedet (hvor en liberalisering ellers har størst potensiale for å åpne opp for nye spillere). Liberaliseringen kan likevel lette adgangen til markedet, især for aktører innen «legal tech», hvilket kan bidra til enda mer konkurranse i tiden som kommer. Vi finner på den annen side heller ikke at liberaliseringen er forbundet med en stor risiko for at kvaliteten på juridisk bistand forverres betydelig. Vi vurderer dessuten at det kan være andre fordeler forbundet med å fjerne rettsrådsmonopolet, ettersom reguleringen av adgangen til markedet i dag er vanskelig å håndheve, blant annet grunnet at det er vanskelig å presist definere hva som inngår i begrepet «juridisk bistand». En innstramming av eierskapsreguleringen er ikke hensiktsmessig, en liberalisering kan gagne konkurransen men er forbundet med en risiko for kvalitetsproblemer I kapittel 4 vurderer vi Advokatlovutvalgets forslag for eierskapsregulering for advokatforetak. Reguleringen i dag tilsier at alle kan eie advokatforetak så lenge de tilbringer en «vesentlig del» av sin yrkesaktivitet i selskapets tjeneste. Vi finner at reglene i dag ikke fungerer helt etter hensikten, eksempelvis ved at eiere kan tilbringe mindre tid i advokatforetak enn det reglene mest sannsynlig har til hensikt, og ved at det er mulig å danne virksomheter som har juridisk bistand som en del av forretningsmodellen, men som samtidig ikke betegnes som advokatforetak (og som dermed kan eies av andre enn advokater). Advokatlovutvalgets forslag går ut på å stramme inn eierskapsreglene så det kun er advokater som kan eie advokatvirksomheter. Vi vurderer i hovedsak at denne innstrammingen kan begrense konkurransen unødvendig, uten at vi finner en minsket risiko for kvalitetsproblemer. Innstrammingen er derfor ikke hensiktsmessig. Det er likevel verdt å merke seg at vi ikke har funnet tegn på at det finnes mange ikke-advokater som er eiere i dag, og at endringen derfor ikke nødvendigvis vil ha noen stor effekt i praksis. 6 Vi har også analysert de potensielle effektene av en mulig liberalisering av eierskapsreglene, for eksempel ved å gjøre mulig å ha eksterne eiere (som ikke tilbringer en «vesentlig del» av sin yrkesaktivitet i virksomheten). Vi vurderer at en slik liberalisering kan medføre positive konsekvenser for konkurransen på markedet for juridiske tjenester ved å øke tilførselen av kapital, ikke-juridiske kompetanser og innovasjon. Disse positive effektene kan bli større i årene som kommer, ettersom utviklingen av ny teknologi, eller «legal tech», utløser et større behov for finansiering av nye produkter. Likevel, medfører en eventuell liberalisering av eierskapsreguleringen også en risiko for en forringelse av kvaliteten på juridiske tjenester, især ettersom dette tiltaket kan true advokaters uavhengighet. Hvis en liberalisering skal gjennomføres kan det derfor være nødvendig å innføre mer regulering for å sikre at et slikt tiltak ikke utfordrer advokatenes uavhengighet – og håndhevingen av en slik regulering kan innebære høye omkostninger.